問責(zé)復(fù)出的規(guī)則尚無法律規(guī)定,正當(dāng)復(fù)出與不正當(dāng)復(fù)出魚龍混雜,公眾難分青紅皂白,導(dǎo)致了問責(zé)制度出現(xiàn)信用危機

　　拆遷問責(zé)第一案,在一年之后,給了當(dāng)時為輿論的勝利、正義的伸張以熱烈掌聲的民眾一記意外的耳光———兩“建國”復(fù)出了。

　　去年10月被宣布免職的江西省宜黃縣縣委書記邱建國和宜黃縣原縣長蘇建國,被證實最近分別出任撫州金巢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會主任和撫州市公路局局長。

　　現(xiàn)行法律中并沒有明確規(guī)定官員復(fù)出的條件和程序,導(dǎo)致現(xiàn)實中官員復(fù)出受到社會的廣泛質(zhì)疑,呼吁完善相關(guān)程序的聲音由來已久。經(jīng)過多年探討和爭論,許多意見也基本達成一致,只待立法予以吸納。

　　問責(zé)制度出現(xiàn)信用危機

　　許多被問責(zé)官員的復(fù)出,都曾引起民意嘩然。

　　例如宜黃拆遷事件中的兩名官員,又如三鹿奶粉事件中國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱,后復(fù)出升任安徽省出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記,再如甕安事件中被撤銷一切黨政職務(wù)的原縣委書記王勤,在悄悄復(fù)出之后調(diào)任黔南州財政局副局長,還有黑磚窯事件中被處分的山西洪洞縣原副縣長王振俊,進京抓記者被撤職的遼寧西豐縣原縣委書記張志國……

　　官員被高調(diào)問責(zé),隨后又被不經(jīng)意地發(fā)現(xiàn)低調(diào)復(fù)出,幾乎成了現(xiàn)實操作手法的鐵律,沿著出事→問責(zé)→冷卻一段時間→悄然復(fù)出→被發(fā)現(xiàn)→輿論嘩然→解釋復(fù)出符合規(guī)定→不了了之(個別新的任命被撤銷)的不算完美但有驚無險的軌跡一路狂奔。

　　民眾對蟄伏一年即復(fù)出的官員雖然頗多微辭,無奈被一句“復(fù)出符合相關(guān)規(guī)定”回應(yīng)給噎得無話可說,因為這些紛繁復(fù)雜的種種規(guī)定,沒有幾個人能摸得著頭腦。

　　北京大學(xué)憲法與行政法研究中心教授沈巋做過一個統(tǒng)計,目前關(guān)于官員問責(zé)復(fù)出的規(guī)則,尚無法律法規(guī),散見于若干規(guī)范性文件中,包括2004年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》,2008年《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)》,2009年中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,2010年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》等。

　　通過對上述文件中零散的問責(zé)復(fù)出規(guī)則進行梳理,沈巋發(fā)現(xiàn),問責(zé)官員復(fù)出問題尚未在制度上有系統(tǒng)的應(yīng)對,既有規(guī)則不僅短缺,相互之間還存在沖突,而且,這些規(guī)則絲毫沒有體現(xiàn)對民眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的尊重。

　　“沒有完整規(guī)范,正當(dāng)復(fù)出與不正當(dāng)復(fù)出魚龍混雜,公眾既然難分青紅皂白,也就容易觸發(fā)一律質(zhì)疑的懷疑,這是問責(zé)制信用危機的根源所在。”沈巋對《法治周末》記者說。

　　對官員復(fù)出規(guī)定的模糊與籠統(tǒng),一直以來也屢受詬病。

　　例如被引述得最多的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定:“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部,在新的崗位工作一年以上,實績突出,符合提拔任用條件的,可以按照有關(guān)規(guī)定,重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)�！�

　　除了官員復(fù)出的時限要求是一個硬性規(guī)定之外,其他條件都非常模糊。

　　中國人民大學(xué)公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉直指,上述規(guī)定未就“說明復(fù)出理由”有任何精細規(guī)定,而“實績突出”、“符合提拔任用條件”和“可以按照有關(guān)規(guī)定”等似是而非的表述,具有很大的自由裁量空間,容易給人留下較大的想象空間。

　　他表示:“籠統(tǒng)模糊的規(guī)定,是出于政治考量上的刻意安排,還是立法技術(shù)的失當(dāng),我們不得而知。但這種規(guī)定的不足顯而易見�！�

　　首當(dāng)其沖的一個問題,也極具爭議,即官員問責(zé)后的復(fù)出,到底是一種原則還是一種例外?

　　問責(zé)依據(jù)不清

　　2008年2月20日下午,昆明市市委禮堂,昆明市招商引資的專題講座剛剛進行了不到一個小時,坐在主講人旁邊、時任昆明市委書記的仇和發(fā)話:"第一排第二個,睡覺的那個起來!"

　　一位干部隨即躬著身子站了起來,神情疑惑。

　　"你是哪個單位的?"

　　"呈貢縣投資促進局。"

　　"你是來睡覺還是來聽講座的?!"

　　很快,這位蔣姓副局長被勒令辭職,局長也被要求作深刻檢查。

　　由于是《昆明市領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》實施后官員受到處理的首例,當(dāng)?shù)孛襟w大肆報道。

　　"官員開會睡覺問什么責(zé)?有紀(jì)律處分條例,該怎么處分怎么處分,與問責(zé)無關(guān)。"國家行政學(xué)院教授竹立家搖了搖頭,"現(xiàn)在的問責(zé)有點亂。"

　　這種亂,不僅體現(xiàn)在該紀(jì)律處分的人問了責(zé),也體現(xiàn)在違法應(yīng)負法律責(zé)任的最終也問責(zé)了事。

　　在接受《法治周末》記者采訪時,竹立家坦言,現(xiàn)在有種不好的傾向,即凡是官員犯了錯,都以問責(zé)開刀,該追究刑事責(zé)任的,比如一些明明背后涉及貪污腐敗的,最終卻只是問責(zé)事了。

　　"問責(zé)與違法之間的界限弄得很混亂,其實法律規(guī)定是很清楚的,哪些情況要追究法律責(zé)任,可是沒人追究,也就了了。"竹立家認(rèn)為,制度的漏洞和監(jiān)督的缺失是造成這種混亂的直接原因。

　　與普通老百姓樸素的正義感不同,一般將嚴(yán)格的官員問責(zé)依據(jù)責(zé)任的分類有所不同,即政治問責(zé)、道德問責(zé)、行政問責(zé)和法律問責(zé)各有不同,由此導(dǎo)致的官員問責(zé)處理方式也不盡相同,例如責(zé)令辭職、引咎辭職、免職等,一般認(rèn)為對應(yīng)于官員的政治責(zé)任和道德責(zé)任。

　　"理論上講,各種問責(zé)的依據(jù)應(yīng)有所不同,各依其法,但在我國,這幾種類型的問責(zé)法律依據(jù)之間并沒有明確的界限,往往相互混淆,層位不清。"北京行政學(xué)院教授鄯愛紅指出。

　　竹立家認(rèn)為,目前我國的問責(zé)不僅比較亂,而且用得也過于寬泛。

　　他介紹說,根據(jù)國際慣例,問責(zé)一般屬于政治層面的安排,那些負有決策及政治責(zé)任的官員才是問責(zé)的主要對象,如果隨意擴大問責(zé)的范圍,就可能造成問責(zé)混亂和不嚴(yán)肅的后果。

　　因此,這些官員對自己的行為負政治責(zé)任、道德責(zé)任和行政責(zé)任時,必須引咎辭職或勒令辭職,至于那些胡作非為而觸犯黨紀(jì)國法的官員,則應(yīng)該按照相關(guān)的紀(jì)律處罰和法律法規(guī)處理,承擔(dān)法律責(zé)任或紀(jì)律責(zé)任。

　　國家行政學(xué)院教授李軍鵬接受《法治周末》記者采訪時表示,目前的干部定責(zé)仍有許多難題,例如不同層級之間責(zé)任劃分、正副職之間的責(zé)任劃分不清等。

　　但竹立家也承認(rèn),雖然在某種程度上問責(zé)被濫用,但其實中國的問責(zé)還有很長的一段路要走,現(xiàn)在往往是干部出了事才來問責(zé),像杭州原副市長許邁永,人稱"許三多"---錢多、房多、情婦多,道德早就敗壞了,卻遲遲沒有被問責(zé)。

　　而據(jù)報載,德國某市有規(guī)定要求乘坐公交車必須為60歲以上的老人讓座,但該市市長某次乘車時由于專心看報,沒有注意到身邊站的一位老婦人,結(jié)果被一位市民拍照送到電視臺曝光,引起市民不滿,最后引咎辭職。

　　市民認(rèn)為這樣沒有愛心、沒有道德的人當(dāng)市長,不能指望他照顧好公眾利益,因此他必須為自己身為市長的行為負起"道德責(zé)任"。

　　被免職如同帶薪休假

　　被問責(zé)的官員是否還可以復(fù)出,雖然實踐已經(jīng)用無數(shù)的事例征服了學(xué)者喋喋不休的辯論,但出于對未來制度設(shè)計"取乎其上,得乎其中"的負責(zé)任,這仍然是目前討論熱火朝天的一大話題。

　　學(xué)習(xí)時報社副編審鄧聿文就認(rèn)為問題官員終身禁止復(fù)出可能性非常小,他撰文分析了其中的幾個原因,一是目前的情況下,要官員自縛手腳并不現(xiàn)實;二是培養(yǎng)一個干部耗費了大量的資源,不能出了問題就棄之不用;三是一些問責(zé)官員本來就是代人受過,被問責(zé)時,是被允諾了一定回報的,這就包括未來復(fù)出和升遷,不讓復(fù)出,就是政治失信,違反了官場的潛規(guī)則。

　　即便有上述種種現(xiàn)實的考量,竹立家在接受《法治周末》記者采訪時仍然重申了他的觀點:"在現(xiàn)代民主政治體制下,(被問責(zé)的官員)政治生命基本到此為止,復(fù)出的可能微乎其微,要重新取得公眾的信任很難了。"

　　他指出,現(xiàn)在問責(zé)的官員大面積、幾乎100%的復(fù)出,傷了民心。

　　許多人也認(rèn)為問責(zé)官員極其輕易、閃電般的復(fù)出,使得問責(zé)本身沒有足夠的威懾力。

　　毛昭暉就批評說,現(xiàn)在一年期滿還可以提拔任用的規(guī)定有可能成為壓垮問責(zé)制有效性的"最后一根稻草",在這樣的規(guī)定下,問責(zé)制可能成為平息公眾不滿情緒的"避風(fēng)港",而官員免職則成了"帶薪休假"。

　　讓官員復(fù)出"曬太陽"

　　如果不是網(wǎng)友曝光,宜黃的兩名官員復(fù)出至今不會進入公眾視野;如果不是在某些官方宣傳報道中出現(xiàn)的官員名字令心細記性好的人偶然得以發(fā)現(xiàn),許多官員的復(fù)出就會毫無波折,官員復(fù)出也不會成為今天的一大公共話題。

　　去年9月,江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)發(fā)生一起因拆遷引發(fā)的自焚事件,被拆遷的鐘家三人燒成重傷,其中一人入院后醫(yī)治無效死亡。此事因鐘家姐妹使用微博求救,并直播維權(quán)過程,受到全國關(guān)注。

　　其間,邱建國率人阻攔鐘家姐妹赴京接受媒體采訪,上演"女廁攻防大戰(zhàn)";蘇建國則率人到南昌大學(xué)附屬第一醫(yī)院搶奪受害人尸體,并打傷家屬。

　　宜黃拆遷事件中,在引起舉國關(guān)注成為公共事件之后,撫州市委決定對縣委書記和縣長分別立案調(diào)查。

　　隨后撫州市委、市政府發(fā)布情況說明,堅稱拆遷資料齊全、手續(xù)完備、程序合法,全程未出現(xiàn)違法違規(guī)行為,再之后就是江西省委宣傳部對外發(fā)布消息稱兩"建國"已被免職。兩"建國"后來成為因拆遷事件被問責(zé)的首批官員。

　　直到現(xiàn)在兩人復(fù)出任新職,公眾也不得而知當(dāng)初對兩人調(diào)查的結(jié)論是什么,兩人到底犯了什么錯,根據(jù)什么規(guī)范被問責(zé),現(xiàn)在又得以復(fù)出原因何在?

　　"拆遷出了人命,縣長帶人搶尸,這樣的官員問責(zé)后還能復(fù)出,而且是擔(dān)任公路局局長這樣的肥缺,征求了意見沒有?人大批準(zhǔn)沒有?"竹立家質(zhì)疑。

　　對官員復(fù)出的條件和程序,由于現(xiàn)行規(guī)范性文件中并沒有明確規(guī)定,導(dǎo)致現(xiàn)實中官員復(fù)出形式五花八門,對立法完善相關(guān)程序的呼聲也由來已久。

　　經(jīng)過多年探討和爭論,許多意見也基本達成一致,只待立法或政策予以吸納。

　　例如,對于官員復(fù)出的條件,學(xué)者就提出,應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況對待,經(jīng)問責(zé)調(diào)查確定有重大過錯并造成公眾利益遭受重大損害的,原則上不予重新任用;復(fù)出的時機選擇也不應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)在采用機械性的一年標(biāo)準(zhǔn),而要綜合去職的期限、去職期間的工作表現(xiàn)、個人能力和職位的空缺情況等考慮。

　　還有目前政策文件中提到的各項標(biāo)準(zhǔn),例如何為"實績突出",什么叫"符合提拔任用條件",都應(yīng)該進一步有精細化的規(guī)定,便于操作,官員的復(fù)出也容易令公眾釋然。

　　接受采訪的學(xué)者都呼吁,官員復(fù)出的程序設(shè)置也非常重要,須審慎設(shè)計。例如復(fù)出提名、復(fù)出的考察、復(fù)出的討論決定、復(fù)出的公示等等,都應(yīng)當(dāng)予以明確,官員復(fù)出得正大光明,民眾也看得清楚明白。

　　同時多名學(xué)者還提到,必須加強人大在官員問責(zé)和復(fù)出中的地位和作用。目前的官員問責(zé),絕大多數(shù)是上級問責(zé)下級,黨委問責(zé)政府,而真正對官員的選舉任命有決定權(quán)的人大并沒有能夠發(fā)出應(yīng)有的聲音。

　　本世紀(jì)剛剛開始起步的中國官員問責(zé),隨著一輪又一輪問責(zé)風(fēng)暴的展開,已漸入正軌,而與此相伴的官員復(fù)出也正跟在后面蹣跚學(xué)步,中國還有很長的路要走。正如竹立家所言,在現(xiàn)代民主國家里,重大的言論失誤屬于嚴(yán)重的政治錯誤,是要被問責(zé)的,而我們那些叫囂著"老百姓怎么不公布財產(chǎn)"的官員,還有很多東西要學(xué)。